Otra Política para Petróleo y Gas

por Alieto Aldo Guadagni
(economista invitado)

1- Petróleo y política. La triple tenaza

Los hidrocarburos han ocupado un lugar importante en nuestra agenda política; recordemos el frustrado acuerdo con la Standard Oil de California propiciado por Perón antes del golpe militar que lo derrocó en 1955, o los contratos petroleros impulsados por Frondizi y Frigerio en 1958. También podríamos mencionar las iniciativas de Alfonsin para estimular la producción nacional, bautizadas como el Plan Olivos en 1988 y que fueran profundizadas por Menem en los noventa con la privatización de YPF. Es así como nuestro país, tradicional importador de petróleo no solo pudo lograr su anhelado autoabastecimiento, sino también convertirse en exportador no solo de petróleo sino también de gas. Pero las cosas han comenzado a cambiar en los últimos años a pesar que los precios energéticos han trepado impulsados al alza por varios factores entre los cuales destacamos la creciente demanda china ( a fines del 2001 el petróleo se cotizaba a apenas 20 dólares el barril y en la actualidad supera los 100). Si no definimos con urgencia una nueva política de hidrocarburos que aliente el aprovechamiento de nuestros recursos corremos el riesgo de caer en la trampa de la “triple tenaza”, al transitar desde un estadio de energía abundante, barata y exportada a otro caracterizado por energía escasa, cara e importada.


2- Desfasaje creciente entre oferta y demanda.

Estamos en presencia de un creciente desfasaje entre una demanda energética que trepa por la expansión económica y una oferta que declina año a año. Señalemos que la producción de petróleo viene cayendo desde 1998, cuando su nivel se ubicaba un 33 por ciento por encima del volumen actual, por este motivo estas exportaciones han caído nada menos que un 90 por ciento en la última década. Pero lo más grave es que las reservas vienen cayendo por la merma en las tareas de exploración. Por todo esto no debe sorprender que las exportaciones se estén evaporando y apunten a su extinción hacia el 2009, cuando perdamos así el autoabastecimiento y nos convirtamos nuevamente en importadores. Es así como no sólo se perderían los recursos fiscales por retenciones a las exportaciones sino que emergerían presiones para alinear nuestros precios internos con los precios de importación que equivalen a más del doble. Para darse cuenta de ello basta con mirar a nuestros vecinos importadores de petróleo, Brasil, Chile, Paraguay, y Uruguay donde los combustibles tienen precios que duplican los nuestros.

3- La clave está en el gas.

El mayor esfuerzo debe estar orientado hacia el gas que, como no es un commodity global como el petróleo, se moviliza en ámbitos regionales más reducidos, potenciando así su importancia geopolítica por la gravitación de la cercanía geográfica entre países exportadores e importadores. La madre de todas las batallas por nuestra seguridad energética se librara por estas razones en el sector gasífero ya que en pocos países el gas es tan importante como en Argentina. En el mundo representa apenas la quinta parte del consumo de energía, mucho menos que el petróleo y el carbón. Las cosas son distintas en nuestro país, donde el gas satisface la mitad del consumo energético (en Brasil apenas el 8 por ciento). No es solo esencial para el confort familiar, sino que también es un insumo crítico en las muchas actividades productivas que necesitan de gas abundante y barato para potenciar sus ventajas competitivas. Alrededor del 60 por ciento de la generación eléctrica depende del gas; con más de 1,5 millones de vehículos impulsados por GNC lideramos en el mundo la transformación tecnológica que significa este reemplazo de petróleo por gas. No es una exageración decir que nuestro crecimiento económico dependerá del acceso a suministros seguros de gas a costos moderados. Esto se refuerza cuando se considera que en poco tiempo volveremos a ser importadores de petróleo. Es preocupante observar que la producción de gas está declinando desde el 2004 y las reservas han caído mas del 40 por ciento desde el 2002. Por esto es conveniente buscar el acceso a las reservas gasíferas de Bolivia, como procura el contrato firmado por Enarsa con Yacimientos Petrolíferos Bolivianos el año pasado. Pero para que Bolivia pueda cumplir en el futuro sus compromisos de exportación a nuestro país hay que construir un gran gasoducto que recién se esta licitando ahora, pero además hay que invertir en desarrollar los campos gasíferos. Si la producción boliviana no se expande fuertemente, podrían aparecer problemas para nuestro abastecimiento. Aquí es preocupante el articulo 3.8 del contrato firmado por Enarsa, que reza “las exportaciones de gas a Argentina, ante potenciales interrupciones que pudieran presentarse mantendrán razonable prioridad o proporcionalidad (...) respetando las obligaciones asumidas con anterioridad...es decir abastecer primero el mercado interno boliviano, luego la exportación de gas a Brasil e inmediatamente después el contrato con Argentina”. Vale la pena aprender de las lecciones de la diplomacia energética mundial que procura diversificar las fuentes de abastecimiento para evitar los riesgos de la dependencia en este crítico rubro. Esto ocurre no sólo ahora en Chile y Brasil, sino también en Japón, China, India, Estados Unidos y particularmente en la Unión Europea que no está nada contenta con su dependencia del gas ruso. En nuestro caso, es razonable que procuremos el acceso al gas boliviano, pero no es recomendable olvidar nuestras propias posibilidades ya que el consumo aumentará fuertemente por la construcción de nuevas centrales eléctricas que ahora impulsa el gobierno. Es difícil de entender que fijemos un precio de casi 7 dólares para el gas boliviano mientras que la producción de Salta, Neuquen y la Patagonia tenga un precio de apenas 1,5 dólares por millón de BTU. No olvidemos que cada metro cúbico adicional de gas argentino significará más regalías para las provincias y más empleo, inversiones y prosperidad en el interior de nuestro país.

4- No hay una “maldición” geológica.

La caída en las reservas y en la producción de hidrocarburos no puede ser atribuida a una “maldición geológica” sino a la ausencia de políticas que alienten inversiones que enfrenten el riesgo exploratorio. Los productores de hidrocarburos en los últimos años, salvo ciertas excepciones, pusieron más énfasis en extraer de pozos conocidos que en incorporar reservas. Es urgente replantear la movilización de genuinos capitales de riesgo para el desarrollo de áreas potencialmente productivas. Para ello es crucial un nuevo régimen de estabilidad tributaria similar a la Ley de Minería que impulsó esta históricamente olvidada actividad. En este régimen nos tendremos que olvidar de las retenciones a las exportaciones (que están desapareciendo) y capturar la renta fiscal del recurso mediante licitaciones. Este mecanismo es superior a las decisiones discrecionales de adjudicación de concesión y renovación de áreas a las cuales son tan afectas las burocracias políticas y los “lobbies” petroleros, como advertía el Premio Nobel James Buchanan . La política petrolera debería estar asentada sobre tres pilares: 1) promover más inversiones en exploración para mantener el autoabastecimiento, impulsando la extensión de las concesiones, a fin de prolongar el horizonte temporal requerido para amortizar las inversiones requeridas.2) la renovación de estas concesiones se adjudicaran a través de licitaciones abiertas, transparentes y competitivas con el propósito de poder seleccionar las mejores ofertas; desde ya que este procedimiento excluye las renovaciones discrecionales a favor de los actuales concesionarios, los cuales si podrán competir con nuevos oferentes.3) las nuevas concesiones se otorgaran a quienes aseguren el mayor ingreso fiscal a favor de las provincias y aseguren compromisos ciertos de inversión.

5- Las falsas soluciones.

No parecen recomendables otras opciones, aparentemente atractivas, como por ejemplo negociaciones directas con los actuales concesionarios sin licitación pública y mucho menos renunciar al cobro de la renta petrolera o aportar fondos provinciales, aceptando acciones minoritarias de las empresas privadas petroleras. La experiencia no sólo argentina, sino también en otros países, es que el socio minoritario tiende a ser un socio irrelevante y lo que efectivamente recibe, mas allá de poder nombrar un par de amigos del gobierno en el directorio, no alcanza a compensar lo que sacrifica el estado al renunciar al ingreso monetario. Existen tres modelos posibles para la política petrolera; tenemos el capitalismo de “estado,” que no es viable cuando el estado tiene deudas pendientes (educación, seguridad y salud) para asegurar la inclusión social. El segundo modelo es el capitalismo de “amigos” que es muy perjudicial al país, finalmente tenemos como opción recomendable el capitalismo “competitivo”, con reglas claras y parejas para todos y por encima de la discrecionalidad burocrática.