por Alieto Aldo Guadagni
(economista invitado)
1) EL PACTO FISCAL PENDIENTE
Hace tiempo que se viene hablando de la necesidad de acordar un pacto social, concepto interesante y que admite varias interpretaciones según nos indica la experiencia internacional y nuestra propia historia. Pero poco se habla y mucho menos se discute sobre el gran “pacto fiscal” aun pendiente que significa cumplir con lo dispuesto por nuestra Constitución Nacional, que en su articulo 75 establece que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que asegure “a las provincias la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”. Además, la Constitución indica que ésta distribución deberá ser equitativa, solidaria y procurar la “igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Cumplir este preciso mandato constitucional exige un gran esfuerzo de concertación, es decir un acuerdo fundacional que involucre a todas las provincias y a la Nación; no exageramos si decimos que este acuerdo fiscal es la “madre de todos los pactos sociales o políticos” que se pueden plantear en nuestro país.
2) FEDERALES Y UNITARIOS. CONFLICTO POR LAS RENTAS FISCALES
La disputa por la apropiación de las rentas fiscales, particularmente las generadas por la aduana de Buenos Aires, es una de las claves para entender los enfrentamientos entre federales y unitarios previos a la Organización Nacional de la segunda mitad del siglo XIX.
La coparticipación federal de los impuestos nacionales entre la Nación y las Provincias recién se estableció en 1935 después que la Nación creara nuevos impuestos directos como el entonces denominado impuesto a los réditos. Este régimen fue sometido a revisión en distintos momentos; en 1973 se aprueba la Ley 20.221 que unifica los diversos sistemas vigentes y se establece para la distribución entre provincias un método explícito, basado en el principio de posibilitar la igualdad de trato –en cuanto a la provisión de servicios provinciales– de todos los habitantes del país.
Durante el trienio de la administración justicialista de la Nación (1973/75) se incrementa la coparticipación automática a favor de las provincias, alcanzando durante 1975 al 52,4 por ciento de la recaudación total de impuestos nacionales. En los años del Proceso instalado en 1976 se reduce fuertemente esta participación provincial que hacia 1982 se ubica en apenas el 32 por ciento. Como la entonces vigente ley de coparticipación caducó a fines de 1984, el país careció de una ley especifica durante el trienio 1985/1987; a fines de 1987 Antonio Cafiero es electo gobernador de Buenos Aires e inmediatamente encara negociaciones con el Presidente Alfonsin a fin de aprobar una nueva ley, es así como en enero de 1988 se sanciona la Ley 23.548, de carácter transitorio ya que su vigencia estuvo limitada a tres años. Esta ley estableció que del total de recursos nacionales recaudados el 42,34% sería retenido por el gobierno nacional y el 57,66% iría a las provincias (56,66 por ciento de manera automática y uno por ciento como aportes del Tesoro). Este nivel de coparticipación provincial había sido el reclamado por las provincias gobernadas por el justicialismo en 1986 y constituye el máximo valor histórico.
La Constitución Nacional de 1994 estableció en su articulo 75 que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley que asegure a las provincias “la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”, la Constitución es clara ya que establece que la distribución entre la Nación y las provincias ”...contemplará criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Este importante mandato constitucional está aun incumplido y así se puede explicar la actual concentración de los recursos en manos del Tesoro Nacional en desmedro de la totalidad de las provincias. Destaquemos que hoy se transfiere automáticamente a favor de las provincias apenas el 27% de la recaudación nacional, o sea el valor mas bajo de los últimos cincuenta años.
Si bien es cierto que la Nación realiza transferencias adicionales de fondos a las provincias, estas no están sujetas a normas objetivas que determinen cual debe ser esta distribución. No existen reglas, sino decisiones discrecionales que debilitan seriamente la autonomía política de los gobiernos provinciales. Por esta razón en la reciente campaña electoral por la gobernación de Buenos Aires se sostenía que “la Provincia necesita un Gobernador y no un delegado del Poder Ejecutivo Nacional”. Sin un adecuado régimen de coparticipación automática de fondos a favor de las provincias el federalismo se convierte en una ficción utópica, por la clara dependencia de los gobiernos provinciales de la Casa Rosada.
3) LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES; LA GRAN PERJUDICADA.
Esta exagerada concentración unitaria de la recaudación tributaria perjudica obviamente a todas las provincias, pero particularmente a Buenos Aires que ha sido tradicionalmente percibida como una provincia “rica”. Recordemos las evidencias señaladas por Alejandro Bunge en su obra “La nueva Argentina” para darnos cuenta de la abrumadora diferencia entre Buenos Aires y el resto de las provincias hacia fines de la década del 30. Pero desde entonces la realidad se ha modificado negativamente para Buenos Aires, que hoy aloja en el conurbano 10 millones de habitantes con dramáticos cuadros de miseria y marginación social. Esta provincia alberga casi el 40 por ciento de la población y de la pobreza total del país, registra elevados índices de inseguridad y de carencia de servicios básicos como agua potable y cloacas; además aporta más del 35 por ciento del PBI nacional. Sin embargo, apenas recibe el 20 por ciento de los menguados fondos coparticipados; la inequidad que perjudica a Buenos Aires es evidente cuando se observa que la coparticipación per capita de los bonaerenses es apenas la mitad de la coparticipación per capita de Santa Fé y Córdoba ó la cuarta parte del promedio correspondiente al resto de las provincias. Esta notoria desigualdad obliga a Buenos Aires a maximizar su presión tributaria; los bonaerenses pagan impuestos provinciales para cubrir casi la mitad del presupuesto de su provincia, mientras que el promedio del resto de las provincias indica una contribución de apenas el 15 por ciento a sus gastos propios.
4) SEGURIDAD Y COPARTICIPACIÓN
Lo que significa la ausencia de una equitativa coparticipación se puede ilustrar con un ejemplo. Si el lector es bonaerense seguramente estará seriamente preocupado por la inseguridad reinante en Buenos Aires, ya sea en el conurbano o en el interior. La verdad es que Buenos Aires no tiene adecuada protección policial, apenas un policía cada 640 hectáreas de territorio o algo mas de 3 policías cada 1000 habitantes. Señalemos que la ciudad de Buenos Aires cuenta con 5 policías cada 1000 habitantes, es decir casi 60 por ciento más, (esta comparación es valida también para las cifras promedio del resto de las provincias). Qué tiene que ver esto con la inequidad en la distribución de los fondos federales? En la provincia de Buenos Aires vive casi el 40 por ciento de la población total del país, sin embargo apenas cuenta con algo más del 20 por ciento del total de efectivos policiales del país afectados a la protección territorial. No es ninguna coincidencia casual que esta menguada participación en los efectivos policiales sea prácticamente la misma que la participación de Buenos Aires en la coparticipación. Por esta razón debemos ser realistas y reconocer que el déficit de seguridad bonaerense difícilmente será superado sin un adecuado régimen de distribución automática de recursos fiscales.
5) HACIA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS.
Es evidente que el país necesita urgentemente una ley de coparticipación federal de impuestos, que promueva la igualdad de oportunidades entre todos los argentinos, incentive los esfuerzos de las provincias por preservar su propio capital humano y también estimule su propio esfuerzo movilizando equitativamente la capacidad tributaria. Esta nueva ley convenio entre la Nación y las Provincias, siguiendo el mandato de la Constitución, debería contemplar cuatro criterios básicos para definir los coeficientes aplicables a la distribución de la coparticipación entre las provincias y la ciudad Autónoma de Buenos Aires: (1) aporte provincial a la recaudación tributaria nacional, (2) nivel de pobreza imperante en la provincia, (3) esfuerzo provincial para mejorar los índices educativos, sanitarios y de inclusión social, (4) progresos efectivos en el esfuerzo local por el autofinanciamiento presupuestario. Desde ya que estos cuatro criterios deberían aplicarse únicamente a los fondos incrementales futuros de la recaudación nacional de impuestos, de manera tal que el nuevo régimen no implique disminuciones en los ingresos de ninguna provincia. En cuanto a la magnitud de la distribución primaria entre Nación y Provincias, el nivel debería estar de acorde con las cifras vigentes en el pasado cuando rigieron leyes de coparticipación automática de fondos que buscaron fortalecer el federalismo y la efectiva autonomía financiera de las provincias.
La asunción de la nueva Presidenta Cristina Fernández de Kirchner abre un nuevo espacio a la oportunidad de cumplir de una vez por todas con el mandato aun pendiente del articulo 75 de la Constitución. Señalemos que en la tradición de Mitre, Sarmiento e Irigoyen y más recientemente de Raúl Alfonsin, asumió la Presidencia de la Nacion por el voto de la ciudadanía alguien que había sido previamente honrado por la provincia de Buenos Aires con un cargo ejecutivo o legislativo. El país necesita urgentemente una ley de coparticipación federal de impuestos, que promueva la igualdad de oportunidades entre todos los argentinos, incentive los esfuerzos de las provincias por cuidar su capital humano (salud y educación) y también estimule su propio esfuerzo tributario. No nos olvidemos que nuestra Constitución expresa “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal”.
Etiquetas: Economista Invitado
Tomando en cuenta todos estos indicadores deberíamos esperar para la Argentina un riesgo país, por lo menos, similar al de Brasil. Sin embargo, ello no es así. ¿Por qué la Argentina, con proyecciones económicas más sólidas que las de Brasil y Méjico, tiene un riesgo país mucho más alto que el de estos dos países?
