La Depresión Mundial de la década del 30 inauguró un periodo de bajos precios agrícolas. En este contexto Prebisch elabora su teoría sobre el “deterioro de los términos de intercambio” que implicaba la imposibilidad de que, en un país como Argentina la agroindustria pudiese liderar el crecimiento económico. En esta visión se justificaba la imposición de retenciones ante cualquier alza de precios internacionales, ya que se pensaba que la misma seria transitoria y estos impuestos servirían para captar rentas sin afectar las escasas inversiones previstas. En esta concepción del comercio internacional las retenciones tenían la virtud de generar recursos fiscales y contener alzas bruscas de precios de los alimentos sin pagar los costos de menos producción. Pero el siglo XXI es distinto al pasado, Estamos en presencia de cambios en los mercados de alimentos que exigen comprensión, si es que queremos diseñar políticas productivas que creen empleo y reduzcan la pobreza. Recordemos que, durante 30 años a partir de los setenta, los precios de los alimentos se redujeron mundialmente (70 por ciento en términos reales). Influyeron en esta declinación los subsidios de los países industrializados. Pero en los últimos años esta tendencia se revierte drásticamente; según The Economist el precio de los alimentos esta hoy en términos reales en su valor mas alto de los últimos 160 años. La pregunta es si esta tendencia se mantendrá, teniendo en cuenta las amenazas de recesión en los Estados Unidos. Responder a este interrogante es esencial para nuestra política impositiva; si creemos que estas alzas de precios son efímeras tiene algún sentido gravar las exportaciones con retenciones, ya que se trata de capturar rentas transitorias . Pero, si estos precios están para quedarse las retenciones son una mala decisión, ya que nos impiden responder, vía aumento en la producción y en el empleo agroindustrial, al llamado de los nuevos consumidores mundiales que demandan más alimentos.
- Por qué sube el precio de los alimentos?
Contestar este interrogante exige considerar factores estructurales que sostienen alto el precio de los alimentos. En primer lugar tenemos un hecho nuevo: el aumento en el nivel de vida de casi 4000 millones de personas en países emergentes, cuyo crecimiento es la locomotora del crecimiento mundial, particularmente en el Asia-Pacifico, donde gravitan gigantes como India y China. La clave es el mayor consumo de carnes; cuando el único crecimiento es el de la población aumenta el consumo de cereales, pero cuando aumenta el nivel de vida aumenta el consumo de carnes. El crecimiento económico modifica la dieta, en 1985 cada chino consumía apenas 20 kilos de carnes por año, hoy esta consumiendo mas de 50 kilos. Este aumento en el consumo de carnes impulsa a su vez la demanda de granos, ya que se requieren 3 kilos de granos por cada kilo de cerdo y 8 kilos por cada kilo de carne vacuna. Claro que la demanda china se saciara, pero vendrán nuevas oleadas de consumidores en otros países emergentes, donde la gente desea que el progreso se traduzca en una dieta con más carnes. En estos países el consumo directo de cereales apenas ha crecido en los últimos 25 años, mientras el de carnes ya se ha duplicado. Es esta modificación de la dieta que está impulsando hacia arriba los precios de los cereales, a pesar que la oferta también es creciente y la última cosecha mundial ha sido un record absoluto con cerca de 1.700 millones de toneladas. Este es el nuevo factor estructural que explica la novedosa coexistencia de los precios altos con producciones récords.
Este escenario alcista se fortalece con el aumento en el precio del petróleo que estimula la producción de biocombustible. Por ejemplo, Estados Unidos, principal exportador de maíz, dedica hoy más de su producción al etanol que a la exportación (85 millones de toneladas) cuando en el 2000 apenas dedicaba 15 millones. En los próximos años más de la tercera parte del maíz se dedicara en los Estados Unidos a la elaboración de etanol, gozando de subsidios estimados en medio dólar por litro.
Es así como la FAO, el año pasado, estaba previendo hacia el año 2017 el mantenimiento de precios altos para los granos, mientras que el IFPRI estima un alza en el orden del 10 al 20 por ciento. Claro que ahora está presente la amenaza del enfriamiento de la economía mundial, empujada por los malos vientos que están soplando en Estados Unidos; pero tenemos que tener cuidado en no confundir fluctuaciones cíclicas de corto plazo (1 o 2 años) de la economía mundial con los ciclos largos de carácter estructural que pueden comprender varias décadas. Lo que esta ocurriendo hoy con la demanda mundial de alimentos se inscribe en la descripción de las ondas largas (de más de 50 años) que estudiaran Kondratieff y Schumpeter, demostrando que en la fase expansiva de largo plazo de la economía mundial las crisis son más suaves y las recesiones más cortas. El mundo vive hoy una onda larga de crecimiento impulsada por las naciones emergentes con enorme gravitación demográfica; el dato nuevo son centenares de millones que anualmente se incorporan al mercado demandando más proteínas animales. Para nosotros ha cambiado el gris escenario internacional, que veníamos padeciendo desde la Gran Depresión de los treinta, cuando empezó la larga era de precios agrícolas en descenso. La cuestión es saber si seremos capaces de aprovechar esta oportunidad y no desperdiciarla con políticas erróneas.
Hay 3.000 millones de personas en los países emergentes que demandan más cereales, oleaginosas, carnes, leche, hortalizas, legumbres, frutas, pescados y vinos. Ellos mandan a través de los precios en alza un mensaje muy claro: “necesitamos sus alimentos porque nuestro nivel de vida está mejorando velozmente”.
- La gran tentación cortoplacista: las retenciones.
Las retenciones son atractivas ya que impiden el alza del costo de los alimentos en el mercado interno, evitando así presiones inflacionarias. Además su recaudación es simple, a través de la aduana; son fáciles de imponer ya que no exigen la aprobación del Congreso y constituyen una tentación para los Secretarios de Hacienda, pues el Tesoro embolsa toda la recaudación sin coparticipar a las Provincias (ni siquiera a las que generan la producción). Son pocos los países que gravan sus exportaciones. Argentina lidera este reducido grupo ya que aplica no sólo impuestos a sus exportaciones sino que además les impone restricciones cuantitativas. El daño que causan al crecimiento agroindustrial estas medidas es superior al costo que venimos soportando por los subsidios y el proteccionismo que los países ricos inventaron después de la Segunda Guerra Mundial, contra el cual hemos bregado por décadas.
La abolición de las retenciones tendría un efecto positivo sobre la inversión y la incorporación de más tecnología, lo cual redundaría en más producción y más empleo en la cadena agroindustrial, contribuyendo así a un crecimiento regional equilibrado. Este proceso de expansión impactaría favorablemente en el largo plazo en la reducción de la pobreza ya que la agroindustria podría crear 300.000 nuevos empleos.
Sabemos que las retenciones sirven para aislar los precios internacionales de precios internos más bajos de alimentos que son esenciales para la población. Esto es muy bueno para el bienestar de la gente, especialmente la más pobre, el problema es que el costo de lograr este objetivo es alto ya que el país pierde la oportunidad de aprovechar la expansión de los mercados internacionales. La pregunta es entonces cuáles son las alternativas que enfrentamos si es que no queremos perder la oportunidad que esta onda larga de crecimiento mundial significa para un país como el nuestro, dotado de recursos naturales de calidad. Comencemos por la alternativa de eliminar las retenciones y dejar que los mercados funcionen; esta propuesta no es viable por dos razones. En primer lugar aparecería un agujero fiscal, insostenible en un país endeudado como el nuestro; además, el impacto inmediato del alza del precio de los alimentos implicaría que más de un millón de compatriotas cruzarían la línea de la pobreza.
Consideremos entonces la segunda alternativa aceptando la eliminación de las retenciones (incluso gradual con un cronograma fijado). La brecha fiscal ha sido evaluada por Julio Nogues y Alberto Porto, quienes estiman que –vía aumentos de producción y ganancias- podría llegar a recuperarse hasta el 73 por ciento de la pérdida de recaudación por eliminación de las retenciones. Estos autores también cuantifican la recaudación adicional de un impuesto a la tierra que refleje su valorización asociada con el alza del precio de los alimentos. Lo interesante es observar que existe margen para cubrir sin problemas el faltante de recaudación. Esta propuesta tributaria tiene además una ventaja comparada con la situación actual con retenciones que no se coparticipan a las provincias, ya que la nueva recaudación nacional seria coparticipable, mientras que impuestos a la tierra deberían ser provinciales retribuyendo así a las regiones que están creando la nueva riqueza.
Pero no basta con asegurar la ecuación fiscal, ya que la eliminación de las retenciones tendría un inmediato impacto alcista en el precio de los alimentos. Por esta razón no existirá viabilidad política para esta propuesta sino se protege al segmento más pobre de la población. Existen muchas formas de establecer subsidios focalizados a estos consumidores que deben ser protegidos. Los subsidios focalizados correctamente tienen la gran virtud de asegurar la cohesión social, sin pagar el costo del desaliento a la expansión productiva causado por políticas de subsidios indiscriminados a toda la oferta interna de alimentos.
- Una propuesta para nuestro futuro.
Aplicar retenciones a las exportaciones en esta fase expansiva del mercado globalizado de alimentos impide la plena utilización de nuestro potencial, ya que aun necesitamos más inversión y más tecnología en todos los eslabones de la cadena agroindustrial. Por ello es recomendable la eliminación gradual de estos impuestos, comenzando con las producciones regionales (arroz, frutas, legumbres, te, yerba, vinos, azúcar y tabaco). El tema fiscal es manejable, ya que aumentaría la recaudación de impuestos asociados con el incremento de producción y las mayores ganancias, cubriéndose así por lo menos el 70 por ciento de la recaudación perdida por eliminación de las retenciones. El incremento en el costo interno de los alimentos exigirá la implementación de subsidios focalizados a las familias de bajos ingresos. La brecha fiscal remanente debería ser cubierta con un razonable impuesto a la tierra administrado por las provincias y que reconozca la valorización reciente. Este impuesto es equitativo y no desalienta ni la producción ni la inversión, como las retenciones. El mundo está cambiando, quiere más y mejores alimentos y nosotros podemos producirlos, preservando el bienestar de los sectores humildes. No hay antagonismo entre inclusión social y eficiencia económica.
Es urgente definir una nueva estrategia de inserción internacional de Argentina en un mundo ávido de alimentos, como hace nuestro socio Brasil. Es posible aprovechar esta onda larga de demanda internacional y al mismo tiempo reducir la pobreza. Lo que se requiere es entender lo que está pasando en los mercados globales y estar dispuesto a implementar políticas fiscales y sociales que no desalienten la producción y sean al mismo tiempo equitativas. Es hora de escuchar el mensaje del mundo emergente que demanda más y mejores alimentos. Si actuamos con inteligencia podremos así reducir drásticamente nuestra pobreza.
Informe Especial Nº 389 (Versión PDF) 
Informe Mensual - Febrero 2008 (versión PDF)